Одним из самых скандальных за последнее время стало принятие Верховной Радой Украины закона об изменениях в работе прокуратуры. С третьей попытки за Закон Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О прокуратуре» (относительно усовершенствования и особенностей применения отдельных положений)» проголосовало 228 народных избранников. Депутаты из фракций «Самопомощь» и Радикальной партии в знак протеста против принятия положений, которые они не поддержали, покинули сессионный зал парламента. Журналисты информпортала «ВЕРЖЕ» попробовали разобраться в том, какие нововведения и риски несет с собой принятый закон, который вступает в силу с 15 июля.

Сам себя не похвалишь

В Генеральной прокуратуре Украины заявили, что принятие закона позволит перейти к активной реализации стратегии реформирования системы органов прокуратуры Украины. Еще 14 октября 2014 года парламентом был принят новый Закон Украины «О прокуратуре», цель которого заключается в создании независимой, прозрачной, ответственной, эффективной и профессиональной прокуратуры. В полном объеме он должен был вступить в силу с 25 апреля 2015 года. Однако в целях предупреждения правового хаоса, который мог наступить из-за технической и организационной неготовности к внедрению предполагаемых изменений, введение в действие его отдельных положений было отложено.

Прежде всего, законом предусмотрена оптимизация общей численности работников органов прокуратуры: так, сначала количество работников будет уменьшено до 15 тысяч человек, а с 1 января 2018 года — до 10 тысяч человек.

Первый этап реформирования коснется местных прокуратур. Вместо имеющихся 639 районных, городских и межрайонных прокуратур будет создано 178 местных. При этом, количество сотрудников будет сокращено почти вдвое. Генпрокуратурой было принято решение провести тестирование всех сотрудников прокуратуры на профессиональные и общие знания. В результате реорганизации в местных прокуратурах должны остаться только те, кто покажет высокие результаты. Что касается около 700 руководящих должностей в местных прокуратурах, то конкурс на эти вакансии будет включать дополнительные этапы, и к участию в нем будут допущены не только действующие прокуроры, но и все те, кто имеет высшее юридическое образование и соответствующий опыт в правовой сфере. Процесс отбора будет одновременно проходить во всех регионах Украины и будет завершен примерно к середине декабря этого года.

Статьи закона, которые регулируют вопросы, связанные с работой квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, порядком отбора кандидатов на должности прокуроров, новым механизмом дисциплинарной ответственности, а также функционированием органов прокурорского самоуправления, вступят в силу с 15 апреля 2016 года.

В период же с 15 июля 2015 до 15 апреля 2016 будут действовать специальные, отличные от законодательно установленных, правила применения отдельных положений закона о назначении прокуроров на должности и их привлечения к дисциплинарной ответственности. Они детально прописаны в переходных положениях. Это позволит обеспечить непрерывное выполнение органами прокуратуры своих функций во время переходного периода.

Законодательное утверждение этих норм является залогом как успешной реализации реформы органов прокуратуры, так и эффективного выполнения прокурорами возложенных на них функций на всех этапах реформирования, считает Давид Сакварелидзе, заместитель Генерального прокурора Украины.

Также Сакварелидзе обратился ко всем специалистам, которые имеют необходимый юридический опыт и знания, принимать активное участие в конкурсе на замещение руководящих должностей в местных прокуратурах.

Несостыковки с Конституцией

Свою оценку законодательным нововведениям сделали общественные активисты. Первое, что бросается в глаза при изучении новой редакции Закона, – несоответствие статьи 2 последнего (функции прокуратуры) статье 121 Конституции, обращает внимание Наталия Заболотная, председатель Общественного совета при Запорожской облгосадминистрации. Так, перечень функций, которые содержатся в Основном законе, шире, и содержит такое направление, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами.

Существует, по наблюдению Заболотной, еще одно несоответствие между принятым законом и Конституцией. Частью второй статьи 7 Закона предусмотрено, что создание, реорганизация и ликвидация военных прокуратур, определение их статуса, компетенции, структуры и штатов совершается Генеральным прокурором Украины. Однако это положение противоречит статье 92 Конституции Украины, в соответствии с которой исключительно законами Украины определяются организация и деятельность прокуратуры. А поэтому правовой статус и основы деятельности военных прокуратур должны определяться законом, а не решением Генерального прокурора Украины.

Существует в законе, как считает Наталья Заболотная, и ряд «нерабочих» статей. Пунктом 9 статьи 3 Закона одним из принципов деятельности органов прокуратуры установлен «свободный доступ к информации справочного характера». Но ни указанный Закон, ни действующее законодательство Украины не содержат определения и толкования данного термина, что может, по мнению эксперта,  привести к злоупотреблению правами и неоднозначному толкованию.

Раздел VI Закона, который касается дисциплинарной ответственности прокурора, оперирует понятиями «дисциплинарный проступок», «дисциплинарный проступок, имеющий характер грубого нарушения», «признаки дисциплинарного проступка». При этом, Закон опять-таки, не дает определения и толкования терминов, а также признаков дисциплинарного проступка, что может служить фундаментом для злоупотреблений и влияния на прокуроров.

Исключение из функций прокуратуры так называемого «общего надзора» много обсуждались общественностью. По мнению экспертов, этот вопрос достаточно спорный. С одной стороны, данная функция прокуратуры дублировала полномочия других органов. В то же время органы прокуратуры имели действующие механизмы для быстрого реагирования на правонарушения (проведения проверок, вынесения актов реагирования), Поскольку, например, обращение в центральные органы исполнительной власти, как Министерство охраны труда, в случае нарушения условий труда, или в суд, не будет иметь быстрого результата и может стать нецелесообразным с точки зрения времени.

Переходные положения Конституции содержат положения о том, что прокуратура продолжает исполнять функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного расследования. До введения в действие законов, которые регулируют деятельность государственных органов по поводу контроля за соблюдением законов, и до формирования системы досудебного расследования. Учитывая создание такого органа, как Государственное бюро расследований, исключение у прокуратуры функций предварительного следствия является, по мнению Натальи Заболотной, оправданным.

Законом предусмотрено создание Специализированной антикоррупционной прокуратуры. Основной задачей данного структурного подразделения Генеральной прокуратуры будет надзор за исполнением законов во время проведения досудебного расследования, которое совершается Национальным антикоррупционным бюро Украины.  В то же время нечеткое разделение функций по борьбе с коррупцией между Национальным антикоррупционным бюро Украины, Национальным агентством по вопросам противодействия коррупции и Специализированной антикоррупционной прокуратурой может привести к перекладыванию ответственности с одного органа на другой.

Для справедливости Наталия Заболотная отмечает, что указанный Закон имеет и ряд преимуществ.  Например, установление четкого, тщательного, прозрачного порядка отбора кандидатов на должности в органах прокуратуры, введение таких органов самоуправления и контроля, как Квалификационно-дисциплинарная комиссия и Совет прокуроров, закрепление обязанности государства возмещать ущерб, который был нанесен незаконными решениями, действиями или бездействием прокурора, независимо от его вины, внедрение обязательной ежегодной тайной проверки добропорядочности прокурора органами внутренней безопасности, и т.д.

Изменения без изменений?

Фактически, учитывая реальную ситуацию в правоохранительных органах Украины, контроль за формированием Специализированной антикоррупционной прокуратуры со стороны Генерального прокурора позволит последнему влиять на работу Национального антикоррупционного бюро. А ему самому, также, как и другим прокурорским сотрудникам —  избежать преследования со стороны новых борцов с коррупцией. На этот недочет обращает внимание Игорь Зубко, юрист, эксперт Центра поддержки общественных инициатив. И приводит оценку нардепа Егора Соболева, который считает, что нельзя давать Генеральному прокурору шанс назначать и контролировать антикоррупционного прокурора. Тогда вообще не нужна антикоррупционная прокуратура, а ее функции может, как и раньше, выполнять соответствующее управление в Генпрокуратуре. “Зачем тратить сотни миллионов гривен налогоплательщиков, если круговая порука будет сохранена?”, цитирует слова Соболева юрист.

Подбор кандидатов без опыта работы в органах прокуратуры на вакантные должности через механизм тестирования и стажировки позволит начать формирование профессионального прокурорского корпуса местного уровня, отмечает позитивным моментом закона Зубко.

Читайте также: Есть ли жизнь после запрета: что ожидает Компартию Украины после вступления в силу нового закона

В целом, общественные активисты положительно оценивают предполагаемые нововведения. Правда, возникает вопрос, насколько в полном объеме они будут внедрены. Уже через несколько дней после голосования, нардепы от фракции “Блока Петра Порошенко” зарегистрировали в парламенте проект постановления об отмене принятых изменений в закон о прокуратуре. Так что вполне возможно, что в ближайшее время украинскую прокуратуру ждут новые «правила игры».

Николай КОЛОДЯЖНЫЙ